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      2002版可研大綱對運營模式選擇沒有做出要求，在項目實際操作中，只有少數(shù)項目在編寫可研報告時會簡單提到“由××單位負責后續(xù)的運營管理”，結合項目建設發(fā)展現(xiàn)狀來看，這樣的描述明顯過于簡單。因此2023版要求重視研究運營模式選擇和創(chuàng)新，政府投資項目要評價市場化運營的可行性和利益相關方的可接受性，研究提出項目運營模式，確定自主運營管理還是委托第三方運營管理，并說明主要理由。委托第三方運營管理的，還應提出對第三方的運營管理能力的要求。

      自主運營管理：建設單位調動自身資源，自主開展資產(chǎn)運營管理。

      委托運營管理：指受托人接受委托人的委托，按照預先規(guī)定的合同，對委托對象進行經(jīng)營管理。常見的委托運營管理模式有：政府與社會資本合作模式、“總承包+運營”模式等，其選擇理由及運用管理能力要求包括但不限于以下內容：

      2002版可研大綱沒有提及“績效管理”內容，新大綱則要求政府投資項目運營需要制定項目全生命周期關鍵績效指標和績效管理機制，提出項目主要投入產(chǎn)出效率、直接效果、外部影響和可持續(xù)性等績效管理要求，即提出“績效管理方案”，對于大型、復雜及分期建設項目，還應按照子項目分別確定績效目標和評價指標體系，并說明影響項目績效目標實現(xiàn)的關鍵因素。我司結合項目經(jīng)驗，對績效指標的設置提出以下思路：

      1.確定項目績效目標。在項目立項階段，應明確項目總體政策目標。在此基礎上，根據(jù)有關中長期工作規(guī)劃、項目實施方案等，特別是與項目立項直接相關的依據(jù)文件，分析重點工作任務、需要解決的主要問題和相關財政支出的政策意圖，研究明確項目的總體績效目標，即總任務、總產(chǎn)出、總效益等。

      2.分解細化指標。分析、歸納總體績效目標，明確完成的工作任務，將其分解成多個子目標，細化任務清單。根據(jù)任務內容，分析投入資源、開展活動、質量標準、成本要求、產(chǎn)出內容、產(chǎn)生效果，設置績效指標。

      3.設置指標值?？冃е笜诉x定后，應參考相關歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)標準、計劃標準等，科學設定指標值。指標值的設定要在考慮可實現(xiàn)性的基礎上，盡量從嚴、從高設定，以充分發(fā)揮績效目標對預算編制執(zhí)行的引導約束和控制作用。避免選用難以確定具體指標值、標準不明確或缺乏約束力的指標。

      4.加強指標銜接。強化一級項目績效目標的統(tǒng)領性，二級項目是一級項目支出的細化和具體化，反映一級項目部分任務和效果。加強一、二級項目之間績效指標的有機銜接，確保任務相互匹配、指標邏輯對應、數(shù)據(jù)相互支撐。

      新大綱“項目投融資與財務方案”章節(jié)旨在明確項目產(chǎn)出方案、建設方案和運營方案的基礎上，研究項目投資需求和融資方案，計算有關財務評價指標，評價項目盈利能力、償債能力和財務持續(xù)能力，據(jù)以判斷擬建項目的財務合理性，分析項目對不同主體的價值貢獻，為項目投資決策、融資決策和財務管理提供依據(jù)。

      《大綱》中該章節(jié)分為“投資估算”“盈利能力分析”“融資方案”“債務清償能力分析”“財務可持續(xù)性分析”五個小節(jié)，內容基于2002年《投資項目可行性研究指南（試用版）》（下稱《指南》）的“投資估算”“融資方案”及“財務評價”章節(jié)內容進行編制及優(yōu)化，具體對比如下：

      1. 權益型金融工具、專項債、公司信用類債券等融資方式

      對于權益性金融工具，國務院在《國務院關于加強固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號）中提出：“對基礎設施領域和國家鼓勵發(fā)展的行業(yè)，鼓勵項目法人和項目投資方通過發(fā)行權益型、股權類金融工具，多渠道規(guī)范籌措投資項目資本金”。其中權益性金融工具主要包括永續(xù)債券、可轉換債券、權益型REITs等。

      （1）永續(xù)債是發(fā)行人在銀行間債券市場注冊發(fā)行的“無固定期限、內含發(fā)行人贖回權”的債券。永續(xù)債的每個付息日，發(fā)行人可以自行選擇將當期利息及已經(jīng)遞延的所有利息，推遲至下一個付息日支付，且不受到任何遞延支付利息次數(shù)的限制。在具體項目融資方案設計過程中若考慮使用永續(xù)債，需要按照《金融負債與權益工具的區(qū)分及相關會計處理規(guī)定》和《永續(xù)債相關會計處理的規(guī)定》中關于權益工具定義及區(qū)分標準的規(guī)定設置永續(xù)債，方可用作項目資本金。

      （2）可轉換公司債券（下稱“可轉債”）是指公司依法發(fā)行、在一定期間內依據(jù)約定的條件可以轉換成本公司股票的公司債券，屬于《證券法》規(guī)定的具有股權性質的證券。國發(fā)〔1996〕35號文第五條規(guī)定，“對某些投資回報率穩(wěn)定、收益可靠的基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)投資項目，以及經(jīng)濟效益好的競爭性投資項目，經(jīng)國務院批準，可以試行通過發(fā)行可轉換債券或組建股份制公司發(fā)行股票方式籌措資本金”。因此采用可轉債融資對于項目收益水平、發(fā)行人的主體資質、資信要求相對較高，在選擇融資方案時需要慎重考慮。

      （3）專項債可用于重大項目資本金，并允許配套市場化融資的來源為2019年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）。目前適用于鐵路、收費公路、干線機場、內河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲氣設施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水、新能源項目、煤炭儲備設施、國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施等13個領域。在可研階段，考慮使用專項債作為項目資本金時還應考慮項目收益如何合法合規(guī)地償還專項債本息。對于政府注入資本金項目，作為股東方，政府只能通過股權投資收益（分紅）、股權轉讓，以及在符合特定條件的前提下減資退出等方式取得所有者權益。因此在項目融資方案具體分析時，需要確定政府方獲取對應收益的形式，以便安排專項債本息的償還。

      （4）公司信用類債券涵蓋包括企業(yè)債券、公司債券和非金融企業(yè)債務融資工具，是我國多層次債券市場體系的重要組成部分。國發(fā)〔2019〕26號文規(guī)定“項目資本金是非債務性資金，項目法人不承擔這部分資金的人還債務及利息”，表明公司信用類債券只能作為項目資本金以外資金的融資手段。信用類債券以發(fā)行企業(yè)的信用為背書，故存在信用風險，投資者對收益率的要求也相應較高。在可研編制階段，需要對發(fā)債企業(yè)的資質及項目的收益水平進行合理評估。

      對于政府投資項目，無論是采用權益性金融工具、專項債還是發(fā)行公司信用債券進行融資，都要對融資期限及償還順序進行分析。權益性金融工具、專項債、公司信用債券的期限設置需要與項目期限匹配，發(fā)行久期較長（如15、20年）的債券，能降低期限錯配帶來的流動性風險，確保項目收益償還市場化融資后，相應債券本息得到清償。另外，對于將權益性金融工具、專項債作為項目資本金的項目，清償順序劣后于市場化融資資金，在項目財務測算中要優(yōu)先將權益性金融工具、專項債還本付息資金計入經(jīng)測算評估的經(jīng)營性專項收入，測算后仍有剩余專項收入的，根據(jù)剩余專項收入能夠覆蓋市場化融資本息的范圍，安排市場化融資額度。

      2. REITs

      《大綱》提出在可行性研究階段對具有潛在上市條件的項目開展REITs盤活存量資產(chǎn)分析，以終為始，體現(xiàn)全生命周期的理念，倒逼有關各方在項目前期研究階段重視投資管理合規(guī)性、運營收益穩(wěn)定性等內容。

      REITs（Real Estate Investment Trusts），是指不動產(chǎn)投資信托，在證券交易所公開交易，通過證券化方式將具有持續(xù)、穩(wěn)定收益的不動產(chǎn)資產(chǎn)或權益轉化為流動性較強的上市證券的標準化金融產(chǎn)品。簡單來說，REITs通過募集眾多投資者的資金，用于投資不動產(chǎn)資產(chǎn)來獲得收益。與股票和債券相比，REITs具有相對中等風險、中等收益的特征。在大力支持盤活存量資產(chǎn)的政策背景下，REITs模式被視為一種可以幫助企業(yè)盤活不動產(chǎn)、融資，同時也有助于促進資本市場發(fā)展的有效方式。

      REITs發(fā)行要求項目前期手續(xù)完備，且REITs作為權益性融資，投資人回報主要源于資產(chǎn)運營現(xiàn)金流。目前我國正在積極推進REITs的相關工作，出臺了一系列支持政策。其中發(fā)改投資〔2023〕236號文及《關于進一步推進基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）常態(tài)化發(fā)行相關工作的通知》合稱為“REITs新規(guī)”，“REITs新規(guī)”拓展了REITs的可發(fā)行資產(chǎn)范圍，商業(yè)地產(chǎn)首次被允許納入REITs試點。目前已經(jīng)發(fā)行的27只Reits主要集中在產(chǎn)業(yè)園區(qū)和高速公路領域，還此外包括公租房、倉儲物流、電廠、市政設施、垃圾處理及發(fā)電等領域。

      《大綱》明確要求，對于政府資本金注入項目，編制財務計劃現(xiàn)金流量表，計算各年凈現(xiàn)金流量和累計盈余資金，判斷擬建項目是否有足夠的凈現(xiàn)金流量維持正常運營。對于在項目經(jīng)營期出現(xiàn)凈現(xiàn)金流量不足的項目，研究提出現(xiàn)金流接續(xù)方案，分析政府財政補貼所需資金，評價項目財務可持續(xù)性。

      財務可持續(xù)性分析應根據(jù)現(xiàn)金流入與流出的差額大小，區(qū)分不同情形：

      （1）對于政府投資的非經(jīng)營基礎設施，需要開展資金平衡方案研究；

      （2）對于準經(jīng)營基礎設施，應通過經(jīng)營活動凈現(xiàn)金流差額估算運營期各年需要政府給予補貼的數(shù)額，分析財務生存能力，以及政府長期提供財政補貼的可行性；

      （3）對于營業(yè)收入補償運營維護成本且有一定盈利能力的項目，采用市場化運作，其財務收益應能回收投資和補償運營維護成本，并且有一定盈利能力。

      與《指南》相比，《大綱》新增了“為凈現(xiàn)金流量不足的項目提出現(xiàn)金流接續(xù)方案、分析政府財政補貼所需資金并評價項目財務可持續(xù)性”等內容，可見《大綱》對于財務可持續(xù)性的關注，更加看重項目建成后是否能長期運營。因此，評價時應根據(jù)財務計劃現(xiàn)金流量表，綜合考察項目計算期內各年度的投資活動、融資活動和經(jīng)營活動所產(chǎn)生的各項現(xiàn)金流入和流出，在必要時提出現(xiàn)金流接續(xù)方案保證項目正常運營。

      綜上，在編制“項目投融資與財務方案”章節(jié)時，除了要關注項目投資估算的準確性、財務盈利能力、債務清償能力和財務可持續(xù)性之外，還要突出對項目融資方案的研究，分析權益性融資和債務性融資的來源及結構、融資方式和融資成本等情況，評價項目的可融資性，同時關注項目獲得綠色金融、綠色債券等金融支持的可能性。